1. Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в следующих областях:
1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения;
2) оборона страны и безопасность государства;
3) энергетика;
4) высшее образование;
(Пункт в редакции, введенной в действие с 1 сентября 2013 года Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 185-ФЗ.
5) здравоохранение.
2. Схемы территориального планирования Российской Федерации в иных, не указанных в части 1 настоящей статьи, областях могут разрабатываться на основании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.
3. Подготовка схем территориального планирования Российской Федерации может осуществляться в отношении одной или нескольких областей, указанных в части 1 настоящей статьи. Подготовка схем территориального планирования Российской Федерации в соответствующих области или областях может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования Российской Федерации. Подготовка схем территориального планирования Российской Федерации осуществляется применительно ко всей территории Российской Федерации. По решению Президента Российской Федерации или решению Правительства Российской Федерации подготовка схем территориального планирования Российской Федерации может осуществляться применительно к части территории Российской Федерации.
4. Схемы территориального планирования Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов федерального значения.
5. В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.
6. На картах планируемого размещения объектов федерального значения отображаются планируемые для размещения объекты федерального значения в соответствующих областях.
7. К схемам территориального планирования Российской Федерации прилагаются материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Указанные карты составляются применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования Российской Федерации.
8. Материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в текстовой форме содержат:
1) сведения о стратегиях (программах) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектах, межгосударственных программах (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов федерального значения;
2) обоснование выбранного варианта размещения объектов федерального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования;
3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов федерального значения на комплексное развитие соответствующей территории.
9. Материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в виде карт отображают:
1) местоположение существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области;
2) границы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения в соответствующей области;
3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения, в том числе:
а) планируемые для размещения объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований;
б) особые экономические зоны;
в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;
г) территории объектов культурного наследия;
д) зоны с особыми условиями использования территорий;
е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны.
(Статья в редакции, введенной в действие с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ.
Комментарий к статье 10 Градостроительного Кодекса РФ
Комментируемая статья определяет основное содержание документов территориального планирования на федеральном уровне.
По сути же, в данном случае также дается пояснение о том, что собой представляют документы территориального планирования.
При этом исходя из данной и последующих статей под документами следует понимать схемы территориального планирования, из чего следует сделать вывод о том, что два термина - "документы" и "схемы территориального планирования" - имеют одно значение. Однако такое толкование затрудняет, в свою очередь, понимание п. 2 комментируемой статьи, поскольку с формальной точки зрения не ясно, каким образом подготовка одной схемы территориального планирования, указанной в п. 1 данной статьи, может осуществляться в составе другой. Как представляется, в данном случае Кодексом предусмотрено, что схемы территориального планирования, указанные в п. 1 данной статьи, могут разрабатываться как самостоятельно, так и в совокупности с иными схемами для конкретной территории.
Когда речь ведется о разработке схем в целях развития транспорта, связи, энергетики, обороны, следует понимать, что имеется в виду развитие инфраструктуры, включающей в себя прежде всего объекты недвижимости специального назначения.
Так, например, Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" установлены следующие понятия, входящие в понятие инфраструктуры и иного имущества железнодорожного транспорта:
- инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования (далее - инфраструктура) - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование;
- железнодорожные пути общего пользования - железнодорожные пути на территориях железнодорожных станций, открытых для выполнения операций по приему и отправлению поездов, приему и выдаче грузов, багажа, грузобагажа, по обслуживанию пассажиров и выполнению сортировочных и маневровых работ, а также железнодорожные пути, соединяющие такие станции;
- железнодорожные пути необщего пользования - железнодорожные подъездные пути, примыкающие непосредственно или через другие железнодорожные подъездные пути к железнодорожным путям общего пользования и предназначенные для обслуживания определенных пользователей услугами железнодорожного транспорта на условиях договоров или выполнения работ для собственных нужд;
- места общего пользования - крытые и открытые склады, а также участки, специально выделенные на территории железнодорожной станции, принадлежащие владельцу инфраструктуры и используемые для выполнения операций по погрузке, выгрузке, сортировке, хранению грузов, в том числе контейнеров, багажа, грузобагажа пользователей услугами железнодорожного транспорта;
- места необщего пользования - железнодорожные пути необщего пользования, крытые и открытые склады, а также участки, расположенные на территории железнодорожной станции, не принадлежащие владельцу инфраструктуры или сданные им в аренду и используемые для выполнения операций по погрузке, выгрузке грузов, в том числе контейнеров, определенных пользователей услугами железнодорожного транспорта;
- железнодорожная станция - пункт, который разделяет железнодорожную линию на перегоны или блок-участки, обеспечивает функционирование инфраструктуры железнодорожного транспорта, имеет путевое развитие, позволяющее выполнять операции по приему, отправлению, обгону поездов, операции по обслуживанию пассажиров и приему, выдаче грузов, багажа, грузобагажа, а при развитых путевых устройствах - выполнять маневровые работы по расформированию и формированию поездов и технические операции с поездами;
- малоинтенсивные линии (участки) - железнодорожные пути общего пользования с невысокой грузонапряженностью и низкой эффективностью работы, критерии отнесения к которым утверждаются Правительством РФ.
Подобный подход к определению имущества, необходимого для развития соответствующей отрасли, обнаруживается в иных законах, в том числе "О связи", "Об электроэнергетике".
В целях обеспечения размещения объектов для обеспечения обороны в настоящее время утверждено находящееся в ведении Минобороны России Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи силами инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства <1>.
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1084 "Вопросы Федерального агентства специального строительства" (вместе с Положением об инженерно-технических воинских формированиях и дорожно-строительных воинских формированиях при Федеральном агентстве специального строительства).
Основными задачами Спецстроя России являются в том числе:
1) строительство объектов специального и производственного назначения, обеспечивающих оборону и безопасность государства, правопорядок, а также обустройство войск, жилищное строительство и строительство объектов социальной инфраструктуры для Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
2) строительство и реконструкция предприятий и организаций ядерного комплекса, предприятий по хранению и уничтожению химического и иных видов оружия массового поражения, а также других критически важных для государства объектов и иные полномочия.
При этом Спецстрой России в том числе организует силами входящих в его состав воинских формирований выполнение для государственных нужд подрядных работ по капитальному строительству специальных объектов, предназначенных для обеспечения готовности к функционированию органов государственной власти в военное время и в условиях военного и чрезвычайного положения; подрядных работ по капитальному строительству и реконструкции специальных объектов, объектов производственного и жилищного назначения для нужд Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; также Спецстрой России разрабатывает программы строительства объектов производственной и социальной сферы на год и на перспективу для собственных нужд, осуществляет строительство этих объектов, контролирует освоение капитальных вложений и соблюдение договорных сроков строительства соответствующими подрядчиками.
Согласно подп. 10 п. 1 настоящей статьи перечень тем (вопросов), включаемых в документы территориального планирования Российской Федерации, является открытым. Дополнительные основания для федерального территориального планирования могут быть установлены федеральным законодательством. Следует иметь в виду, что законодательство Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами (кодексами) соответствующей отрасли, включает в себя как законы, так и подзаконные нормативные акты.
Понятие естественной монополии, упомянутое в подп. 9 п. 1 комментируемой статьи, равно как и субъектов естественных монополий, определено Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях". Данным Законом установлены следующие понятия:
- естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров;
- субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии. Определение субъекта естественной монополии осуществляется на основании действующего законодательства. В качестве основного условия в данном случае можно назвать факт признания юридического лица субъектом естественной монополии в официальном порядке. При этом данный субъект должен осуществлять следующие виды деятельности, определенные указанным Законом о естественных монополиях: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.
Цели и задачи территориального планирования, указание которых требуется в содержании положений о территориальном планировании (подп. 1 п. 5), как это следует из данной статьи, должны следовать основному содержанию схем территориального планирования, указанных в п. 1. При этом исходя из содержания п. 2 данной статьи можно сделать вывод о том, что цель и задачи территориального планирования могут быть определены однозначно (развитие федерального транспорта) или содержать несколько направлений федерального территориального планирования без определения доминирующего фактора.
Исходя из понятия документов территориального планирования, материалы обоснования проектов схем территориального планирования не являются документами территориального планирования, а лишь обосновывают их содержание.
Законом не установлены основные требования к перечню мероприятий по территориальному планированию, а также к обоснованию предложений по территориальному планированию, этапы их реализации (подп. 2, 3 п. 8 данной статьи). Таким образом, положение о том, какие мероприятия по территориальному планированию должны осуществляться, а также каковы основные причины проведения территориального планирования, определяется индивидуально, в зависимости от принимаемого решения по планированию, и содержится в схемах территориального планирования, а также в материалах обоснования схем.
Статьей 12 Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" пункт 4 части 1 настоящей статьи признан утратившим силу. Этим пунктом к документам территориального планирования Российской Федерации были отнесены схемы территориального планирования Российской Федерации в области использования и охраны лесного фонда.
Другой комментарий к статье 10 ГрК РФ
1. Положениями рассматриваемой статьи законодатель обозначил общие правила содержания документов территориального планирования РФ, которыми представляются:
- установление перечня пяти категорий документов территориального планирования РФ (схем территориального планирования в 5 обозначенных областях);
- определение полномочий Президента РФ, Правительства РФ по установлению иных областей, для которых могут разрабатываться схемы территориального планирования РФ;
- особенности подготовки схем территориального планирования РФ в отношении одной или нескольких областей, в составе одного или нескольких документов территориального планирования РФ, применительно к части территории РФ;
- определение 2 составных частей схем территориального планирования (положение о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов федерального значения);
- установление обязательных сведений четырех видов в содержании положений о территориальном планировании, входящих в состав схем территориального планирования РФ;
- требования к обязательному содержанию карт планируемого размещения объектов федерального значения;
- обязательное приложение к схемам территориального планирования РФ материалов по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт;
- определение трех обязательных видов сведений, содержащихся в материалах по обоснованию схем территориального планирования РФ в текстовой форме;
- определение трех обязательных видов сведений, содержащихся в материалах по обоснованию схем территориального планирования РФ в виде карт.
Законодатель в ч. 1 комментируемой статьи установил перечень пяти категорий документов территориального планирования РФ (схем территориального планирования в обозначенных приоритетных областях общественных отношений), дополнение которого может быть осуществлено в порядке норм ч. 2 настоящей статьи.
2. Нормы ч. 2 настоящей статьи определяют компетенцию Президента РФ, Правительства РФ по установлению иных областей, для которых могут разрабатываться схемы территориального планирования РФ. То есть перечень пяти категорий комментируемых схем не является исчерпывающим, но дополнить его могут только два обозначенных органа государственной власти.
3. В правилах ч. 3 рассматриваемой статьи законодатель установил особенности подготовки схем территориального планирования РФ в отношении одной или нескольких областей, в составе одного или нескольких документов территориального планирования РФ, применительно к части территории РФ.
Иными словами, здесь определены четыре вида схем территориального планирования РФ:
- схема в отношении одной или нескольких областей согласно п. 1 ч. 1 настоящей статьи;
- схема в составе одного или нескольких документов территориального планирования РФ;
- схема применительно к части территории РФ;
- схема ко всей территории России.
При этом установление вида схемы территориального планирования РФ является прерогативой Президента РФ или Правительства РФ, а содержание такой схемы согласно ч. 4 настоящей статьи включает текстовую часть (положение о территориальном планировании) и графическую составляющую (карты планируемого размещения объектов федерального значения).
5. В соответствии с положениями ч. 5 настоящей статьи установлены обязательные сведения четырех видов в содержании положений о территориальном планировании, входящих в состав схем территориального планирования РФ. Такими сведениями обозначена информация о планируемых для размещения объектов федерального значения:
- о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения;
- их основные характеристики;
- их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта);
- характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.
6. Положениями ч. 6 комментируемой статьи законодатель обозначил требования к обязательному содержанию карт планируемого размещения объектов федерального значения, которым является размещение объектов федерального значения в соответствующих областях.
7. Нормы ч. 7 комментируемой статьи определяют обязательное приложение к схемам территориального планирования РФ материалов по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт, которые должны быть составлены применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования РФ.
8. В правилах ч. 8 рассматриваемой статьи законодатель установил три обязательных вида сведений, содержащихся в материалах по обоснованию схем территориального планирования РФ в текстовой форме, в которые должны входить:
1) сведения о стратегиях (программах) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектах, межгосударственных программах (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов федерального значения;
2) обоснование выбранного варианта размещения объектов федерального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования;
3) оценка возможного влияния планируемых для размещения объектов федерального значения на комплексное развитие соответствующей территории.
9. Комментируемая часть включает определение трех обязательных видов сведений, содержащихся в материалах по обоснованию схем территориального планирования РФ в виде карт, включающих в себя отображение:
1) местоположения существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области;
2) границ субъектов РФ, муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения в соответствующей области;
3) объектов капитального строительства, иных объектов, территорий, зон, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения, в том числе планируемых для размещения объектов регионального значения, объектов местного значения в соответствии с документами территориального планирования субъектов РФ, документами территориального планирования муниципальных образований; особых экономических зон; других объектов, территорий, зон.