Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:
1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;
2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;
4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт в редакции, введенной в действие с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ;
5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;
6) ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;
8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;
9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;
10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;
10.1) единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 настоящего Кодекса;
(Пункт дополнительно включен с 21 апреля 2014 года Федеральным законом от 20 апреля 2014 года N 80-ФЗ)
11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;
12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.
Комментарий к статье 2 Градостроительного Кодекса РФ
Принципы - основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, устройства. Излагаемые в законах основные направления, начала служат стержнем, костяком не только данного Кодекса, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей области.
Предусмотренные ст. 2 ГрК РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах ГрК РФ, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотношений. Известны, кроме того, случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение.
1. Понятие устойчивого развития раскрывается в п. 3 ст. 1. Оно стало использоваться на Западе два десятка лет назад, и особенно активно после всемирной встречи в Рио-де-Жанейро по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития в 1992 г., устойчивое развитие получило в качестве постоянной доминанты на экологическом форуме в Йоханнесбурге в 2002 г.
Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 была утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а затем принята соответствующая стратегия.
Основной смысл указанного принципа и понятия заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, не ухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития. Применительно к градостроительству это означает обеспечение благоприятных неухудшающихся условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности.
2. Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение, и в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" применяется такой же набор, но предусматривается научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. Есть развитые страны, в которых законодательством отдается приоритет экологическому развитию, а в ряде африканских и южноамериканских стран не скрываются экономические интересы, находящиеся на первом месте по отношению к экологическим.
В комментируемом пункте ст. 2 ГрК РФ обращается внимание на возможность и необходимость учета и иных факторов. Это могут быть факторы правового и нравственного порядка, в том числе предусмотренные другими пунктами данной статьи. В различные периоды развития экономики и принятия законов формулируется и решается по-разному перечень как факторов, так и принципов осуществления той или иной деятельности.
3. Забота об инвалидах первой, второй и третьей групп, получивших инвалидность вследствие трудового увечья, профессионального заболевания, военной травмы, с детства и др., является проявлением учета социального фактора, предусмотренного п. 2 комментируемой статьи. Доступ к объектам социального и иного (!) назначения должен быть обеспечен для всех категорий граждан, но доступ для инвалидов вследствие их ухудшенного состояния здоровья должен служить эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.
Правовое наполнение данного пункта предусматривается Федеральными законами "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ, "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, в постановлениях Правительства РФ о порядке признания граждан инвалидами.
4. Разъяснение указанных в комментируемом пункте понятий дается в пп. 2 и 8 ст. 1 ГрК РФ. Смысл данного принципа видится в том, что при наличии множества предусмотренных законом и иными актами документов указанные в комментируемом пункте документы территориального планирования и правила землепользования и застройки являются основополагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными <1>.
--------------------------------
КП: примечание.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2006.
<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.
5. Участие граждан базируется на ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст. 31 Конституции РФ о праве проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование <1>.
--------------------------------
КП: примечание.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (издание 2-е, дополненное и переработанное).
<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юристъ, 2000.
В соответствии с нормами Федерального закона "Об общественных объединениях" 1995 г. партии, общественные организации, профессиональные союзы, коммерческие и некоммерческие общественные объединения должны действовать на основе российского законодательства и в соответствии со своими уставами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях" / Под ред. В.В. Лапаевой. М., 2000.
Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется ее информационным обеспечением (см. ст. 56 - 57 гл. 7 ГрК РФ "Информационное обеспечение градостроительной деятельности" и комментарии к ним).
Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (согласно ему к засекреченным сведениям не может относиться информация об экологии, угрозах здоровью, нарушениях прав и свобод граждан).
Эти принципы реализуются в нормах Федеральных законов "Об информации, информационных технологиях и защите информации" от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ и "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / Под ред. А.И. Бедрицкого; Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2003.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и ряде субъектов РФ приняты законы об участии жителей в обсуждении градостроительных проектов, в архитектурно-планировочном проектировании и в градостроительстве. Так, в г. Москве 25 июня 1997 г. принят Закон "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве".
6. В науке ответственность делится на субъективную (моральную, существующую внутри субъекта ответственности) и объективную (чисто юридическую, наступающую извне). Сопоставление с п. 11 комментируемой статьи ГрК РФ свидетельствует о том, что в п. 6 подразумевается перечень субъектов - органов публичной власти, призванных заботиться о благоприятных условиях жизнедеятельности человека.
Под благоприятными условиями жизнедеятельности можно понимать наряду с указанными в комментируемой статье право граждан на выбор местожительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха.
Предлагаемые характеристики соответствуют ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Более точные параметры предусматриваются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии, санитарно-эпидемиологическом надзоре, законодательством о здравоохранении.
В ходе административной реформы Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649, Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и от 29 декабря 2004 г. осуществляется разграничение градостроительных и иных функций между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
При этом повышается роль органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению, способных учесть его мнение в ходе градостроительной деятельности <1>.
--------------------------------
<1> Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.
7. В этом пункте конкретизируются параметры благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые ранее устанавливались государственными стандартами, обязательными к исполнению. Теперь они должны приниматься самими изготовителями продукции и услуг и саморегулируемыми организациями.
В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным Российским государством в порядке, установленном законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях - указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Целями принятия технических регламентов являются:
- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами техническими регламентами устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений.
Федеральным законом "О техническом регулировании" предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении проекта в Государственную Думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Федеральном Собрании РФ.
8. Здесь осуществляется дальнейшая расшифровка параметров и требований, предусмотренных предыдущими принципами законодательства о градостроительной деятельности. Значительная часть указанных здесь требований излагается в Федеральных законах "О безопасности", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О безопасности гидротехнических сооружений", "О борьбе с терроризмом", "О противодействии экстремистской деятельности", в иных федеральных законах, в Положении о МЧС России и других министерствах, а также в положениях о федеральных службах и федеральных агентствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ, в других подзаконных актах.
9. Показательно, что природоохранные требования выделяются в качестве приоритетных среди других принципов законодательства о градостроительной деятельности. Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности делятся на:
1) общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 34);
2) требования в области охраны окружающей среды:
а) при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 35);
б) при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 36);
в) при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 37);
г) при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 38);
д) при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст. 39);
е) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов энергетики; военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники (ст. 40, 41);
ж) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений; при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств (ст. 44, 45);
з) при обращении с отходами производства и потребления; при установлении защитных и охранных зон (ст. 51, 52) от негативного биологического (от разведения растений, животных, микроорганизмов) и физического (от шума, вибрации, электрических и магнитных полей) воздействий (ст. 50, 55).
Под экологической безопасностью согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Многими учеными видится синонимический ряд между понятиями "экологическая безопасность" и "охрана окружающей среды", хотя в ст. 72 Конституции РФ они используются порознь <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / Под ред. А.И. Бедрицкого; Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2003.
10. Одним из достоинств нового ГрК РФ является его направленность на сохранение культурного наследия и обеспечение благоприятных природных условий жизни.
Объекты культурного наследия могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения, в зависимости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего режима охраны и использования. Установление их статуса может осуществляться организациями ЮНЕСКО при ООН, федеральными органами исполнительной власти в области культуры, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в зависимости от масштаба объекта культурного наследия с изъятием или без изъятия из владения физических либо юридических лиц, с передачей либо без передачи прав и обязанностей по сохранению этих объектов.
Соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия предусматривается Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.
Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" и ст. 95 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) учреждаются государственные природные заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, природные и дендрологические парки, ботанические сады, где запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая территория <1>. В ряде субъектов РФ и городских мегаполисов действуют свои законы об особо охраняемых природных территориях и объектах.
--------------------------------
<1> См.: Степаницкий В.Б. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М.: Центр охраны дикой природы, 1999.
В соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" вокруг них создаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в составе трех зон. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.
11. Принцип объективной юридической ответственности присущ всем отраслям права и законодательства и предполагает неотвратимость и всеобщность дисциплинарной, административной, имущественной (гражданско-правовой) и уголовной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности. Раскрытию этого принципа посвящены гл. 8 "Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности" (ст. 58 - 62) ГрК РФ (см. комментарий к ней) и другие нормы ГрК РФ.
Правила и требования градостроительной деятельности, за нарушение которых могут наступать различные виды юридической ответственности, устанавливаются не только ГрК РФ, но и нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальных образований (органов местного самоуправления).
Так, Градостроительным кодексом Ленинградской области 1998 г. предусматриваются обязанности собственника недвижимости получать в порядке, установленном правилами градостроительного регулирования в Ленинградской области, разрешение на разработку проекта для строительства новых и реконструкции, расширения, изменения существующих зданий и сооружений на принадлежащем ему участке, а после согласования и утверждения проекта - разрешение на строительно-монтажные работы; согласовывать свои действия с соседями - собственниками, владельцами, арендаторами и другими пользователями недвижимости в случаях, затрагивающих их интересы.
12. Возмещение вреда в полном объеме является детализацией и одним из видов юридической ответственности как принципа законодательства о градостроительной деятельности. Возмещение вреда предусматривается ст. 59 и 60 ГрК РФ (см. комментарии к ним).
Общие основания ответственности за причинение вреда предусматриваются ст. 1064 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
Гражданским кодексом РФ, регулирующим имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, устанавливаются общие положения о возмещении вреда (ст. 1065 - 1083), возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст. 1084 - 1094), возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст. 1095 - 1098), компенсации морального вреда (ст. 1099 - 1101).
Другой комментарий к статье 2 ГрК РФ
1. В положениях комментируемой статьи законодателем установлены основные принципы создания и применения законодательства о градостроительной деятельности и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов - принципы воздействия на обозначенную правовую сферу, которые представляются исходными, определяющими началами, правовыми трафаретами в механизме правового регулирования в области градостроительства. Принципы, как и методы (формы) правового регулирования, своим закреплением в комментируемом Кодексе:
- способствуют непрерывному и последовательному развитию отечественного нормотворческого процесса, в том числе при восполнении пробелов, решении правовых казусов и толковании норм в сфере градостроительной деятельности;
- создают предпосылки взаимообусловленности комментируемого законодательства и государственной политики в области градостроительной деятельности;
- формируют методологические требования к правоприменительному процессу в судебной и административной практике;
- содействуют развитию правовых отношений в сфере градостроительной деятельности (отмене старых и принятию новых правил).
Первым, общим, принципом организации отношений в сфере теплоснабжения установлено обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, что по своей сути означает закрепление государственных приоритетов в обеспечении благоприятных улучшающихся условий жизни человека и находит свое развитие в других принципах и всей совокупности норм законодательства о градостроительной деятельности.
2. С учетом необходимости гармоничного развития территорий, вторым по значимости принципом функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства обозначен приоритет баланса экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. Признание и гарантии применения такого баланса направлены на обеспечение соблюдения прав и законных интересов населения в соответствующих сферах общественных отношений, а также на обеспечение действия норм из других правовых сфер.
Так, основы правового регулирования охраны окружающей среды регламентированы положениями одноименного Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - ФЗ "Об охране окружающей среды"). В ст. 1 указанного Закона приведены такие определения, как охрана окружающей среды, окружающая среда, природная среда и др.
Принцип сбалансированности норм обусловливает наличие в комментируемой статье других принципов градостроительного законодательства, например:
- в экологической сфере - обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (см. п. 6 рассматриваемой статьи), предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (см. п. 8 рассматриваемой статьи), а также соблюдение требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (см. п. 9 рассматриваемой статьи);
- в социальной сфере - обеспечение соответствующих условий инвалидам (см. п. 3 рассматриваемой статьи), обеспечение свободного общественного участия в градостроительной деятельности (см. п. 5 рассматриваемой статьи), минимизация вредных последствий в процессе градостроительства (см. п. 12 рассматриваемой статьи).
Обратим внимание на расширенный (неисчерпывающий) перечень факторов, баланс которых должен быть учтен при осуществлении градостроительной деятельности, что позволяет в целом детерминировать основы создания юридических новаций и практического применения комментируемого законодательства.
К актуальным факторам, учитываемым при осуществлении градостроительной деятельности, например, относятся меры обеспечения энергетической эффективности и энергосбережения (см. ч. 3.1 ст. 55, ч. 8 ст. 57 Кодекса). Правовые основы обеспечения энергетической эффективности регламентированы положениями Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об энергосбережении"), в ст. 2 которого даны такие определения, как энергоснабжение, энергетическая эффективность, класс энергетической эффективности, энергетическое обследование.
Особенности технического регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности обусловлены содержанием мероприятий государственного регулирования в этой сфере, которые обозначены в ст. 9 ФЗ "Об энергосбережении".
Другим актуально важным фактором, который необходимо учитывать при осуществлении градостроительной деятельности, является предотвращение дискриминации хозяйствующих субъектов, соблюдение добросовестной конкуренции. Так, положения п. 4 ч. 4, ч. 11 ст. 55.5 Кодекса направлены на противодействие недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе раздела товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков), созданию препятствий доступу на товарный рынок хозяйствующим субъектам.
Отметим, что предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, представляет собой подтверждение верности информации о свойствах и качествах товара (услуги), который им приобретается. Такая превентивная мера, без сомнений, направлена на защиту прав добросовестного приобретателя.
Реализация этой цели, как и первых двух, также способствует соблюдению конституционных гарантий на свободную, недискриминационную экономическую деятельность (ст. 34 Конституции РФ), а также право на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации (ст. 29 Конституции РФ), которое представляет собой одно из общепризнанных прав, отраженных в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека: "Каждый человек имеет право на свободу. искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ".
Так, в частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П обозначено, что в силу ч. 2 ст. 15, ч. 3 ст. 17, ч. ч. 1 и 2 ст. 19 и ч. ч. 1 и 3 ст. 55 Конституции РФ и исходя из общеправового принципа справедливости, защита права собственности и иных вещных прав, а также прав и обязанностей сторон в договоре должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы был обеспечен баланс прав и законных интересов всех участников гражданского оборота - собственников, сторон в договоре, третьих лиц. Поэтому, осуществляя в соответствии с п. п. "в" и "о" ст. 71 и ст. 76 Конституции РФ регулирование оснований возникновения и прекращения права собственности и других вещных прав, договорных и иных обязательств, оснований и последствий недействительности сделок, федеральный законодатель должен предусматривать такие способы и механизмы реализации имущественных прав, которые обеспечивали бы защиту не только собственникам, но и добросовестным приобретателям как участникам гражданского оборота. В противном случае для широкого круга добросовестных приобретателей, проявляющих при заключении сделки добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность, будет существовать риск неправомерной утраты имущества.
С учетом норм ст. 34 Конституции РФ в п. 2 ст. 14 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - ФЗ "О защите конкуренции") обозначен запрет на недобросовестную конкуренцию, которая в том числе представляет собой введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей.
Одним из масштабных проектов по трансформации экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития, согласно Основным направлениям деятельности Правительства РФ до 2012 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-р), является либерализация экономических институтов и усиление конкурентоспособности предпринимательской среды.
С учетом важности состояния конкуренции распоряжением Правительством РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р утверждена Программа развития конкуренции в РФ с планом мероприятий по ее реализации на период 2009 - 2015 гг. Эта Программа стала основой для реализации конкурентной политики, определив ее приоритеты и основные направления, меры антимонопольного регулирования, иные защитные меры, а также меры по развитию конкуренции, расширяющие возможности и стимулирующие предпринимательскую деятельность.
3. Третьим основополагающим принципом рассматриваемого законодательства обозначен правовой постулат оказания необходимой помощи инвалидам, заключающейся в обеспечении им беспрепятственного доступа к используемым объектам.
Источником такой нормы представляются общепризнанные принципы создания равных возможностей, сформулированные в положениях Всемирной программы действий в отношении инвалидов (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 3 декабря 1982 г. N 37/52), ст. ст. 7 и 39 Конституции РФ, а также нормы Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - ФЗ "О защите инвалидов"), в ст. 15 которого установлено, что планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений, новое строительство и реконструкция зданий, сооружений и их комплексов без приспособления объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются.
Согласно нормам ст. 1 ФЗ "О защите инвалидов" инвалид - это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы в порядке, установленном соответствующим Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом".
Следует отметить, что в соответствии с положениями ст. 16 ФЗ "О защите инвалидов" юридические и должностные лица за уклонение от исполнения предусмотренных требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации несут административную ответственность.
В целях формирования условий для беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам и услугам, а также интеграции инвалидов с обществом и повышения уровня их жизни Постановлением Правительства РФ от 17 марта 2011 г. N 175 утверждена государственная программа Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2015 гг., согласно которой:
- на I этапе (2011 - 2012 гг.) планируется подготовить соответствующие нормативные правовые акты и методические документы, выполнить ряд первоочередных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и приступить к их внедрению, реализовать необходимые мероприятия по определению приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения, выполнить обследование и паспортизацию этих объектов;
- на II этапе (2013 - 2015 гг.) планируется осуществление работ по обеспечению доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения;
- прогнозируемый объем финансирования мероприятий программы в 2011 - 2015 гг. составляет 46888,33 млн. руб. (см. также Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 12 июля 2011 г. N 712н "О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. N 175 "О государственной программе Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы" в части реализации в 2011 - 2012 гг. пилотного проекта по отработке формирования доступной среды на уровне субъектов Российской Федерации").
Обеспечение доступности зданий (сооружений) для маломобильных групп населения согласно нормам ФЗ "О безопасности зданий и сооружений" включает соблюдение особых требований для этой категории пользователей зданиями (сооружениями), а именно:
- обязательный учет при разработке мероприятий по эвакуации людей особенностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (п. 4 ст. 8, п. 4 ст. 17);
- установление проектных значений параметров и других проектных характеристик здания (сооружения), а также проектируемых мероприятий по обеспечению его безопасности с учетом безопасного строительства и эксплуатации здания (сооружения) для жизни и здоровья инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (ч. 5 ст. 15);
- обоснование характеристики или параметров систем обнаружения пожара, оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре с учетом особенностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (п. 5 ст. 17);
- сведение к минимуму вероятности наступления несчастных случаев и нанесения травм людям с учетом инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения при расчете параметров элементов строительных конструкций (ч. 1 ст. 30);
- установление достаточной ширины дверных и незаполняемых проемов в стенах, лестничных маршей и площадок, пандусов и поворотных площадок, коридоров, проходов для обеспечения свободного перемещения людей, а также возможности эвакуации больных на носилках, инвалидов, использующих кресла-коляски, и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (ч. 3 ст. 30);
- обеспечение проектными решениями зданий (сооружений) их доступности для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения (ч. ч. 7, 8 ст. 30);
- обязательное наличие в проектной документации жилых зданий, объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур мероприятий по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения к таким объектам (ч. 14 ст. 30).
Следует отметить, что обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к эксплуатируемым объектам градостроительства представляет непосредственную реализацию положений ч. 5 ст. 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - ФЗ "О техническом регулировании"), где указано, что в технических регламентах с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции или к связанным с ними процессам, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов).
Добавим, что в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований ФЗ "О безопасности зданий и сооружений" (утв. распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 1047-р), в части обеспечения доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями включен лишь один нормативный правовой акт - СНиП 35-01-2001 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения" (принят Постановлением Госстроя от 16 июля 2001 г. N 73).
4. Установив согласно комментируемому пункту приоритет осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (четвертый принцип), законодатель подтвердил исключительно нормативный характер градостроительной деятельности, основополагающими документами которой среди множества других установлены документы территориального планирования, правила землепользования и застройки и документация по планировке территории (см. п. п. 2 и 8 рассматриваемой статьи).
5. Закрепленный в п. 5 комментируемой статьи принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия (пятый принцип) подчеркивает публичный характер градостроительной деятельности и реализует конституционное права граждан РФ:
- на ознакомление граждан органами государственной власти и органами местного самоуправления согласно ст. 24 Конституции РФ с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан, если иное не предусмотрено законом;
- на свободу в порядке ст. 29 Конституции РФ поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;
- на участие согласно ч. 1 ст. 32 Конституции РФ в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей;
- на обращения в соответствии с нормами ст. 33 Конституции РФ в государственные органы и органы местного самоуправления.
Публичность градостроительной деятельности достигается главным образом открытым (гласным) содержанием ее информационного обеспечения в соответствии с положениями гл. 7 Кодекса (ст. ст. 56 - 57).
Свобода доступа к непосредственному осуществлению градостроительных мероприятий посредством участия (членства) граждан в саморегулируемой организации регламентирована положениями гл. 6.1 (ст. ст. 55.1 - 55.23) Кодекса.
6. Шестым основополагающим принципом градостроительного законодательства обозначена ответственность органов, обладающих властными полномочиями, за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, к которым помимо уже указанных относится реализация прав граждан:
- на благоприятную окружающую среду (см. ст. 42 Конституции РФ);
- на выбор места жительства;
- на соблюдение санитарных и экологических правил;
- на доступное (рациональное) размещение оздоровительных и рекреационных учреждений, предприятий социального, культурно-бытового обслуживания населения, мест работы и отдыха.
Основы правового регулирования деятельности органов государственной власти изложены в ст. ст. 10 и 11 Конституции РФ, согласно которым:
1) государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения и самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти;
2) государственную власть в РФ осуществляют:
- Президент РФ;
- Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
- Правительство РФ;
- суды РФ;
3) государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти;
4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
При этом государственному регулированию общественных отношений способствует деятельность органов местного самоуправления, не являющихся в порядке ст. 12 Конституции РФ органами государственной власти.
Согласно преамбуле к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти (в том числе и функции органов государственной власти) основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России и представляет собой форму осуществления своей власти народом на всей территории страны, которая гарантирована Конституцией РФ, где в ч. 2 ст. 3 регламентируется, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Основы правового регулирования местного самоуправления регламентированы нормами ст. ст. 130 - 133 Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления"), согласно которым местное самоуправление представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Муниципальные образования в порядке ст. 2 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления" подразделяются на:
- городское поселение;
- сельское поселение;
- муниципальный район;
- городской округ;
- внутригородскую территорию города федерального значения.
Пределы вопросов ведения муниципальных образований обусловлены объемом деятельности по решению вопросов местного значения. Самостоятельность местного самоуправления в работе по вопросам местного значения, а также в деятельности по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью гарантируется ч. 1 ст. 130 Конституции РФ.
Порядку и принципам правового регулирования вопросов местного значения посвящены положения гл. 3 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления", в которых законодателем подробно регламентированы:
- вопросы местного значения поселения (ст. 14);
- вопросы местного значения муниципального района (ст. 15);
- вопросы местного значения городского округа (ст. 16);
- полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17);
- принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (ст. 18).
К вопросам местного значения согласно ст. 14 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления", в частности, отнесены:
1) организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
2) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки;
3) утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории;
4) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения;
5) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений.
При этом перечень вопросов местного значения не ограничивается законодателем и может быть расширен иными вопросами, не отнесенными к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенными из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Отметим, что для обеспечения систематизации и однозначной идентификации на всей территории РФ муниципальных образований с отражением структуры и уровней территориальной организации местного самоуправления для решения задач сбора, автоматизированной обработки, представления и анализа информации в разрезе муниципальных образований в различных областях экономики применяется Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО ОК 33-2005).
Положения комментируемого Кодекса, как и в целом действующего законодательства, в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 40, ст. ст. 71 - 73, ст. ст. 130 - 133 Конституции РФ о предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления определяют границы их ответственности за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, в пределах обозначенных полномочий, в сфере градостроительной деятельности, которые разделяются на:
- полномочия органов государственной власти РФ в сфере градостроительной деятельности (см. ст. 6 Кодекса);
- полномочия субъектов РФ (см. ч. ч. 1, 1.1, 4 - 7 ст. 6.1 и ст. 7 Кодекса);
- полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (Минрегиона России) в соответствии с ч. 2 ст. 6.1 Кодекса;
- полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства (Минрегиона России) в соответствии с ч. 3 ст. 6.1 и ст. 8.1 Кодекса;
- полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности (см. ст. 8 Кодекса).
Обратим внимание, что особенности правового института ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности регламентированы положениями гл. 8 (ст. ст. 58 - 62) Кодекса.
7. Технические характеристики благоприятных условий жизнедеятельности человека, включенных в шестой принцип, обусловлены правовым содержанием технических регламентов и принимаются непосредственно лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства. Поэтому логичным представляется включение в систему принципов градостроительного законодательства обязательного соблюдения технических регламентов при осуществлении градостроительной деятельности (седьмой принцип), реализуемого посредством саморегулирования, правовые механизмы которого регламентированы нормами гл. 6 (ст. ст. 55.1 - 55.23) Кодекса.
Общие правила технического регулирования определены положениями ФЗ "О техническом регулировании". Определения понятий "техническое регулирование", "технический регламент" даны в ст. 2 указанного Закона.
Немаловажную роль в правовой сфере технического регулирования играют нормативные правовые акты Таможенного союза, высшими органами которого являются Межгосударственные Советы на уровне глав государств и глав правительств. Стороны Таможенного союза учредили Комиссию Таможенного союза - единый постоянно действующий регулирующий орган Таможенного союза (см. Договор о Комиссии Таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 г.)), а также приняли Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 ноября 2009 г. N 17).
Формирование Таможенного союза предусматривает создание единой таможенной территории, в пределах которой не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. В рамках Таможенного союза применяются единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования торговли товарами с третьими странами. При этом следует указать на то, что в Таможенном союзе формируется единая система технического регулирования. Единые технические регламенты планируется разработать до 1 января 2012 г. После вступления в силу единого технического регламента Таможенного союза на территориях стран-участниц соответствующие обязательные требования, установленные национальным законодательством, применяться не будут.
Из перечня нормативно-правовых актов, регламентирующих техническое регулирование Таможенного союза, основным документом является решение Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 319 "О техническом регулировании в Таможенном союзе". Указом Президента РФ от 24 января 2011 г. N 86 инициировано формирование единой национальной системы аккредитации, основанной в том числе на принципе создания условий для взаимного признания результатов оценки соответствия государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, а также государствами - основными торговыми партнерами РФ. При этом до 1 января 2012 г. образуется Федеральная служба по аккредитации с функциями по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля деятельности аккредитованных лиц, которая находится в ведении Министерства экономического развития РФ.
Важность аспектов технического регулирования отражается и в основополагающих стратегических (программных) нормативных актах РФ.
Так, в положениях Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. в целях определения путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе сформулировано, что в числе основных приоритетов социальной и экономической политики в области развития человеческого потенциала выступают выход на современные стандарты жилищных условий, реализация новых технологий строительства жилья.
Следует добавить, что в сфере градостроительной деятельности применяются нормы соответствующих технических регламентов:
- Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности";
- Федеральный закон "О безопасности зданий и сооружений";
- Технический регламент "О безопасности машин и оборудования", утв. Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2009 г. N 753;
- Технический регламент "О безопасности лифтов" (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2009 г. N 782);
- Технический регламент "О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе" (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2010 г. N 65);
- Технический регламент "О безопасности сетей газораспределения и газопотребления" (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2010 г. N 870).
8. В соответствии с восьмым принципом градостроительная деятельность должна осуществляться также с соблюдением всех необходимых требований в области безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны. Помимо этого при осуществлении градостроительной деятельности должно обеспечиваться предупреждение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, приниматься меры по противодействию террористическим актам.
Основы правового регулирования мер безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, мер по обеспечению предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, мер по противодействию террористическим актам регламентированы внушительным рядом соответствующих нормативных правовых актов, среди которых отметим основные:
- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ);
- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений");
- Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне";
- Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремизму";
- Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О борьбе с терроризмом";
- Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности";
- Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий";
- Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций";
- Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2009 г. N 365 "О федеральной целевой программе "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2014 годы";
- Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2011 г. N 73 "О некоторых мерах по совершенствованию подготовки проектной документации в части противодействия террористическим актам".
Следует добавить, что с учетом важности мероприятий по обеспечению соблюдения правил технического регулирования (в том числе в области строительства) положениями Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 237-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (большая часть положений данного Закона вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования, текст Закона опубликован в "Российской газете" от 22 июля 2011 г. N 159) усилена административная ответственность за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов. Например, нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий (ст. 9.4 КоАП РФ) повлекут наложение штрафа в размере от 1000 до 2000 руб. (ранее - от 500 до 1000 руб.). При этом продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества (ст. 14.4 КоАП РФ) повлечет штраф в размере от 1000 до 2000 руб. (в прежней редакции - от 1000 до 1500 руб.). Помимо этого КоАП РФ дополнен новыми статьями, предусматривающими ответственность, в том числе за:
- недостоверное декларирование соответствия продукции;
- нарушение изготовителем, исполнителем, продавцом требований технических регламентов;
- нарушение порядка реализации (маркировки) продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия;
- представление недостоверных результатов исследований (испытаний);
- нарушение правил выполнения работ по сертификации;
- нарушение обязательных требований в отношении оборонной продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг);
- невыполнение требований о представлении образцов продукции, документов или сведений, необходимых для осуществления государственного контроля в сфере технического регулирования.
9. Девятый принцип - осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности - конкретизирует второй принцип баланса экологических и других факторов в нормах рассматриваемого законодательства.
Основы правового регулирования охраны окружающей среды регламентированы положениями ФЗ "Об охране окружающей среды". В ст. 1 указанного Закона приведены такие определения, как охрана окружающей среды, окружающая среда, природная среда, негативное воздействие на окружающую среду, вред окружающей среде, экологический риск, экологическая безопасность и др.
Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований (нормативов и нормативных документов) в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. Экологический контроль согласно положениям гл. XI (ст. ст. 64 - 69) ФЗ "Об окружающей среде" осуществляется в формах государственного контроля, производственного контроля и общественного контроля. При этом в порядке ст. 69 ФЗ "Об окружающей среде" осуществляется государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица при осуществлении хозяйственной и иной деятельности согласно положениям ФЗ "Об окружающей среде" обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.
Важность соблюдения требований охраны окружающей среды и экологической безопасности подтверждается наличием в Кодексе ряда соответствующих норм императивного характера, например:
- одним из факторов, определяющих назначение территорий в правовом механизме территориального планирования, согласно ч. 1 ст. 9 Кодекса обозначены экологические аспекты;
- документы территориального планирования в порядке п. 2 ч. 10 ст. 10 Кодекса должны содержать, в частности, соответствующие карты (схемы) границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, последствия размещения которых могут привести к негативным изменениям качества окружающей среды, карты (схемы) границ зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей среды вследствие аварий на потенциально опасных производственных объектах и объектах транспортной инфраструктуры;
- подготовка проектов схем территориального планирования РФ осуществляется согласно ч. 3 ст. 11 Кодекса, в том числе с учетом федеральных программ в области экологического развития РФ;
- подготовка схем территориального планирования субъектов РФ осуществляется согласно ч. 2 ст. 15 Кодекса, в том числе с учетом программ в области экологического развития субъектов РФ;
- необходимость выполнения отдельных видов инженерных изысканий, состав, объем и метод их выполнения устанавливаются согласно ч. 5 ст. 47 Кодекса в зависимости от сложности экологических, гидрологических, метеорологических и климатических условий территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, степени изученности указанных условий.
Предметом государственной экспертизы, в частности, является оценка соответствия проектной документации экологическим требованиям, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности. Кроме того, допускается в порядке ч. 6 ст. 49 Кодекса проведение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности (с выдачей соответствующих заключений).
В соответствии с ч. ч. 6.1 - 6.2 ст. 49 Кодекса в порядке, предусмотренном ст. 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", обязательно осуществляется государственная экологическая экспертиза проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий. Согласно ч. 7 ст. 54 Кодекса в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, осуществляется государственный экологический контроль.
Отметим, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
При этом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль) в порядке Постановления Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 372 "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды", является Росгидромет - Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
В свою очередь, функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня возложены в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" на Ростехнадзор (Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору).
10. Десятым принципом построения и применения градостроительного законодательства установлено соблюдение сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов РФ) и особо охраняемых территорий, которые в соответствии с п. 4 ст. 1 Кодекса входят в расширенный перечень зон с особыми условиями использования территорий. Вне сомнений, обозначение такого принципа является достоинством комментируемого законодательства и реализует конституционные гарантии на доступ каждого к культурным ценностям и сохранение исторического и культурного наследия (см. ч. ч. 2 и 3 ст. 44 Конституции РФ).
Высокий статус особо охраняемых природных территорий подчеркивается установлением одним из показателей, характеризующим деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, доли площади территории субъекта РФ, занятой особо охраняемыми природными территориями, в общей площади территории субъекта РФ (процентов) (см. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322 "О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации").
11. Принципы ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности и возмещении в полном объеме вреда, причиненного в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности (одиннадцатый и двенадцатый принципы), определяют правовое содержание правового института ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности (см. п. 6 рассматриваемой статьи и гл. 8 (ст. ст. 58 - 62) Кодекса).
Утверждение этих принципов в качестве основополагающих в сфере градостроительного законодательства обусловливают неотвратимость и полноту ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности.
Общие правила привлечения к ответственности за причинение вреда предусматриваются нормами ст. 1064 ГК РФ, согласно которым вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежат возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Также положениями ГК РФ обозначены общие требования к порядкам:
- возмещения вреда (см. ст. ст. 1065 - 1083 ГК РФ);
- возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (см. ст. ст. 1084 - 1094 ГК РФ); возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (см. ст. ст. 1095 - 1098 ГК РФ);
- компенсации морального вреда (см. ст. ст. 1099 - 1101 ГК РФ).
Нормы комментируемого Кодекса о наступлении ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности и возмещении в полном объеме вреда, причиненного в результате нарушений требований рассматриваемого законодательства, включены помимо гл. 8 в различные правовые конструкции, например:
- осуществление контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий Минрегионом России согласно п. 3 ч. 3 ст. 6.1 Кодекса включает право направления предписаний о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;
- осуществление контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности должностными лицами в порядке п. 3 ч. 3 ст. 8.1 Кодекса включает обязанность принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления к ответственности согласно нормам КоАП РФ;
- существенным условием договора о развитии застроенной территории согласно п. 11 ч. 3 ст. 46.2 Кодекса является ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора;
- ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов в порядке ч. 5 ст. 48 Кодекса несет лицо, осуществляющее подготовку проектной документации (застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо);
- ответственность за достоверность, качество и полноту выполненных инженерных изысканий согласно договору о подготовке проектной документации, заключенному с физическим или юридическим лицом в порядке ч. 5.2 ст. 48 Кодекса несет привлекаемое лицо;
- ответственность за качество выполненных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства и их соответствие требованиям проектной документации согласно ч. 3 ст. 52 Кодекса, несет лицо, осуществляющее строительство;
- в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 55.4 Кодекса страхование членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требует обязательного наличия соответствующего компенсационного фонда;
- в порядке ч. 1 ст. 55.16 Кодекса саморегулируемая организация в пределах средств компенсационного фонда несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда, причиненного из-за недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.