1. Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения).
(Часть дополнена с 1 января 2006 года Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 210-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 22 июля 2011 года Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 243-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2013 года Федеральным законом от 28 ноября 2011 года N 337-ФЗ.
2. К отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами.
(Часть в редакции, введенной в действие с 1 января 2006 года Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 210-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2013 года Федеральным законом от 28 ноября 2011 года N 337-ФЗ.
3. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
4. К отношениям, связанным с приобретением, прекращением права саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на выдачу свидетельств о допуске к работам по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее также - работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства), определением правового положения указанных саморегулируемых организаций, осуществлением ими деятельности, установлением порядка осуществления саморегулируемой организацией контроля за деятельностью своих членов и применением саморегулируемой организацией мер дисциплинарного воздействия к своим членам, порядка осуществления государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, применяется гражданское законодательство, в том числе Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Федеральный закон "О саморегулируемых организациях"), если данные отношения не урегулированы настоящим Кодексом.
(Часть дополнительно включена с 25 июля 2008 года Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 148-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 августа 2011 года Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 25 ноября 2014 года Федеральным законом от 24 ноября 2014 года N 359-ФЗ.
5. К отношениям, связанным с созданием искусственных земельных участков и строительством объектов капитального строительства на таких земельных участках, применяется законодательство о градостроительной деятельности с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
(Часть дополнительно включена со 2 августа 2011 года Федеральным законом от 19 июля 2011 года N 246-ФЗ; в редакции, введенной в действие Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 213-ФЗ.
Комментарий к статье 4 Градостроительного Кодекса РФ
1. Понятия территориального планирования, градостроительного зонирования, объекта капитального строительства раскрываются в ст. 1 ГрК РФ, а содержание остальных понятий, используемых в ч. 1 комментируемой статьи, предусматривается в тексте других статей ГрК РФ - 41 - 42, 45, 46 - 48 и др.
У каждого закона должен быть определен предмет его регулирования, т.е. общественные отношения, на которые распространяется действие институтов и норм данного закона. Так, российским законодательством предусматриваются земельные, водные, лесные, жилищные и иные отношения, имеющие общественный характер и регулируемые соответствующими федеральными законами.
Если закон является головным в своей сфере общественных отношений, а ГрК РФ является таковым согласно ст. 3 ГрК РФ в области градостроительной деятельности, то иные акты, регулирующие аналогичный предмет и эти общественные отношения, должны соответствовать этому головному закону; в области градостроительных отношений законы и иные акты не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.
Обращает на себя внимание, что Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" ч. 1 ст. 4 после слов "их реконструкции" дополнена словами "а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов".
Это обусловлено тем, что проведение капитального ремонта по своим последствиям может примыкать к понятию "реконструкция", содержание которого раскрывается в п. 14 ст. 1 ГрК РФ. В ряде субъектов РФ приняты законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие вышеуказанный капитальный ремонт, устанавливающие порядок его согласования, проектирования, проведения, т.е. входящие таким образом в понятие "градостроительные отношения".
2. В ч. 2 комментируемой статьи перечисляется ряд специальных, вызывающих особую озабоченность законодателя аспектов градостроительной деятельности, однако в исключение положений ч. 1 комментируемой статьи приоритетное значение придается не ГрК РФ, а федеральным законам, регулирующим эти специальные аспекты градостроительной деятельности.
В упомянутом Федеральном законе указанный в ч. 2 комментируемой статьи перечень дополнен словами "законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии", что объясняется усилением внимания к обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.
Это обусловливается особой значимостью и даже опасностью этих специальных аспектов градостроительной деятельности, связанных с особым риском для населения и поэтому подвергаемых особому, специальному законодательному регулированию, представляющему исключение из общих правил градостроительной деятельности.
Таким образом, перечисленным в ч. 2 видам общественных отношений и требованиям отраслей федерального законодательства придается в области градостроительной деятельности большая сила, чем нормам ГрК РФ. Однако если в указанных в ч. 2 комментируемой статьи сферах (отраслях) российского законодательства обнаруживаются пробелы и указанные в них общественные отношения не урегулированы, то действуют нормы ГрК РФ.
3. В отличие от ч. 2 в ч. 3 комментируемой статьи, наоборот, называются смежные с градостроительными общественные отношения, где приоритет отдается нормам ГрК РФ, а соответствующие федеральные законы, регулирующие эти смежные отношения, применяются к градостроительным отношениям лишь тогда, когда они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
К смежным с градостроительными отношениям относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые ЗК РФ от 25 октября 2001 г. <1>.
--------------------------------
КП: примечание.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Юрайт-Издат, 2006.
<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.
В регулировании земельных отношений участвуют и к земельному законодательству относятся Федеральные законы "О мелиорации земель" от 10 января 1996 г. <1>, "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. <2>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / Отв. ред. С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков. М.: Минсельхоз, 1997.
КП: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" (постатейный) (под ред. Е.А. Галиновской) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007 (издание четвертое, переработанное и дополненное).
<2> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" / Под ред. Е.А. Галиновской. М.: Юстицинформ, 2004.
Будучи базисным среди природоресурсного законодательства, земельное законодательство включает Федеральные законы "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г., "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21 декабря 2004 г. и др., всего более сотни федеральных законов <1>.
--------------------------------
КП: примечание.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002 (издание второе, переработанное и дополненное).
<1> См.: Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2002.
Регулирование земельных отношений, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст. 72 Конституции РФ, осуществляется также на основе земельных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Лесное законодательство представлено головным актом - Лесным кодексом Российской Федерации (далее - ЛК РФ) от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ. Согласно ст. 102 ЛК РФ городские леса, расположенные на землях населенных пунктов, относятся к категории защитных лесов, а именно лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов.
В соответствии со ст. 105 ЛК РФ в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением установленных случаев. Выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, должны быть установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Водное законодательство включает прежде всего Водный кодекс РФ (далее - ВК РФ) от 3 июня 2006 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: комментарий к п. 4 ст. 56 ГрК РФ, а также: Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2006.
Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеют большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты новых редакций, направленных на разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшение в нем административных начал.
О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорилось выше в комментарии к ст. 2.
В комментируемом пункте ст. 4 упоминается иное законодательство, которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным, составным, не предусмотренным Всероссийским классификатором правовых актов.
Ближайшим иным законом считается Жилищный кодекс РФ (далее - ЖК РФ) от 29 декабря 2004 г., в ст. 4 которого раскрываются понятия "жилищные отношения" и "участники жилищных отношений", в ст. 5 - "жилищное законодательство", в ст. 8 - "применение к жилищным отношениям иного законодательства", в ст. 9 - "жилищное законодательство и нормы международного права".
В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха", в частности:
- ст. 7 "Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха";
- ст. 16 "Требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности";
- ст. 17 "Регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств";
- ст. 19 "Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей";
- ст. 21 "Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух";
- ст. 22 "Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников";
- ст. 23 "Мониторинг атмосферного воздуха" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
Многие законы затрагивают регулирование градостроительных отношений, например Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г., которым предусматриваются:
- использование воздушного пространства; запрещение или ограничение использования воздушного пространства; ограничение права пользования гражданскими воздушными судами (ст. 11, 17, 39);
- строительство и реконструкция аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения; строительство в пределах приаэродромной территории (ст. 45, 46);
- контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства; осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации; полет воздушного судна над населенными пунктами (ст. 18, 28, 72 Воздушного кодекса РФ).
Иным законодательством Российской Федерации, применяемым к градостроительным отношениям, могут считаться Федеральные законы "Об отходах производства и потребления" от 22 мая 1998 г., "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г., "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. <1>, "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
Градостроительная деятельность учитывает и использует подземные помещения, подземные коммуникации и трубопроводы, в связи с чем применяются Закон РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г., с последующими изменениями и дополнениями, законы субъектов РФ об общераспространенных полезных ископаемых (глине, песке, гравии, торфе) <1>.
--------------------------------
КП: примечание.
Комментарий Закона Российской Федерации "О недрах" С.А. Боголюбова, И.Д. Горкиной, Ю.Г. Жарикова, Ю.Е. Кацман, Е.Г. Краюшкиной, Л.Б. Шейнина включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", NN 4, 5, 1999.
<1> См.: Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2000.
Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного прежде всего ГК РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности имеющие отношение к градостроительной деятельности:
- ст. 130 - отнесение к недвижимым вещам всего, что прочно связано с землей и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;
- ст. 131 - государственная регистрация в едином государственном реестре учреждениями юстиции права собственности и иных вещных прав на недвижимые вещи;
- ст. 260 - 287 - право собственности и другие вещные права на землю;
- ст. 288 - 293 - право собственности и другие вещные права на жилые помещения;
- ст. 294 - 300 - право хозяйственного ведения, право оперативного управления;
- ст. 549 - 558 - продажа недвижимости;
- ст. 559 - 566 - продажа предприятия;
- ст. 650 - 655 - аренда зданий и сооружений;
- ст. 656 - 664 - аренда предприятий;
- ст. 784 - 800 - перевозка;
- ст. 801 - 806 - транспортная экспедиция;
- ст. 740 - 757 - строительный подряд, включая распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету, обеспечение строительства материалами и оборудованием, контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ, сдачу и приемку работ, гарантии качества, устранение недостатков за счет заказчика;
- ст. 758 - 762 - подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных, обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним - с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления, ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.
Гражданским кодексом РФ предусмотрены и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст. 445), на торгах (ст. 447 - 449), с помощью публичного конкурса (ст. 1057 - 1061).
Применяются к градостроительным отношениям и не упомянутые в комментируемой статье административное законодательство (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности), финансовое законодательство (Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) и Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ)).
Другой комментарий к статье 4 ГрК РФ
1. Положениями комментируемой статьи законодатель обозначил сферу (предмет) регулирования законодательства о градостроительной деятельности, содержание которой повторяет виды градостроительной деятельности (см. комментарий к п. 1 ст. 1 Кодекса).
2. В правилах комментируемой части законодатель установил исключительную важность специальных законов в особых областях рассматриваемого законодательства, связанных с повышенным риском для человека и окружающей среды. К таковым приоритетам отнесены только следующие категории законов:
- в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ);
- в сфере безопасности гидротехнических сооружений (ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений");
- в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов");
- в сфере использования атомной энергии (Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии");
- в области технического регулирования (о применяемых в сфере градостроительной деятельности технических регламентах см. комментарии к п. 7 ст. 2 Кодекса).
3. В правилах комментируемой части законодатель установил случаи, когда градостроительное законодательство может дополняться нормами из других сфер правоотношений при условии отсутствия требуемых правил в содержании Кодекса.
Обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности в соответствии с п. 2 ст. 2 Кодекса требует наличие взаимообусловленности различных областей правоотношений. Поэтому с учетом расширенного перечня допускается применение к градостроительным отношениям норм различных видов законодательства, если этого требует специфика градостроительной деятельности.
Земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ регламентированы положениями соответствующих кодексов и федеральных законов.
Так, особенности правового регулирования ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства включают в себя необходимость применения норм других сфер законодательства (см. п. 9 ст. 1 комментируемого Кодекса).
К иному законодательству, применяемому в градостроительной деятельности, могут, например, относиться ГК РФ, Кодекс об Административных Правонарушениях РФ, ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и др. (см. комментарии к п. 4 ст. 1 Кодекса).
4. Особенности саморегулирования в градостроительной сфере обозначены в комментарии к п. 17 ст. 1 Кодекса.
С введением положениями ст. 3 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ) в сферу регулирования градостроительной деятельности правового института саморегулирования взамен лицензирования строительной деятельности градостроительное законодательство вошло во взаимодействие с нормами ФЗ о СРО. Поэтому представляется логичным применять нормы ФЗ о СРО, если в гл. 6.1 комментируемого Кодекса требуемые правила отсутствуют.
5. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ регламентирует отношения, которые согласно п. "д" (о федеральной государственной собственности и управлении ею), п. "и" (о федеральных путях сообщения), п. "н" (об определении статуса и защиты территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации) ст. 71 Конституции РФ относятся к ведению Российской Федерации, а также в соответствии с п. "в" (о вопросах владения, пользования и распоряжения землей, водными ресурсами), п. "д" (об обеспечении экологической безопасности) и п. "к" (о земельном, водном законодательстве, законодательстве об охране окружающей среды), п. "н" (об установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. При этом положения указанного Закона позволяют обеспечить, с одной стороны, гарантии прав инвесторов, а с другой стороны, учесть публичные интересы по развитию соответствующих территорий.
Искусственный (искусственно созданный) земельный участок определяется как сооружение, созданное на части федерального водного объекта трудом человека с целью размещения объектов капитального строительства на земельных участках (земельном участке) в границах такой территории. Искусственно образованное сооружение-территория не является объектом капитального строительства в том значении, в котором данное понятие используется в целях комментируемого Кодекса. Данное определение позволяет отграничить искусственный земельный участок от искусственного острова, который является особым видом сооружений, т.е. в соответствии с п. 10 ст. 1 рассматриваемого Кодекса, объектом капитального строительства.
Нормы ФЗ от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ регулируют отношения, связанные с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков для целей строительства на них зданий, сооружений и (или) их комплексного освоения в целях строительства и включают ряд правовых основ, например:
- об инициаторе создания искусственного земельного участка и последовательности его действий при подготовке (согласовании) проекта разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части;
- о временных рамках и последовательности действий органов государственной власти (местного самоуправления) при рассмотрении проекта разрешения и его утверждения;
- о перечне работ, необходимых для создания искусственного земельного участка;
- о порядке заключения и существенных условиях договора о создании искусственного земельного участка после проведения открытого аукциона (исключениями установлены лица, определенные указом или распоряжением Президента РФ, Правительства РФ);
- об особенностях подготовки проектной документации (выполнение инженерных изысканий не требуется в случае подготовки отдельной проектной документации объекта капитального строительства на искусственном земельном участке);
- об условиях выдачи разрешений на проведение работ по созданию искусственных земельных участков, вводу их в эксплуатацию, содержанию.
Правила ст. ст. 17 - 31 ФЗ от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ вносят необходимые изменения в 15 федеральных законов. Согласно ст. 26 ФЗ от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ изменены п. 12 ст. 1, ч. 11 ст. 35, подп. "б" п. 1 ч. 3 ст. 42, ч. 6 ст. 49, ч. 7 ст. 54, п. 1 ч. 4 ст. 56 комментируемого Кодекса, а также введена ч. 5 комментируемой статьи.
Следует добавить, что в соответствии с нормами ст. 27 ФЗ от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ положения ст. 4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" дополнены ч. 4 об особенностях подготовки до 31 декабря 2012 г. проектной документации линейного объекта на основании градостроительного плана земельного участка.