К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся:
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации;
2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (пункт в редакции, введенной в действие с 25 марта 2011 года Федеральным законом от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ;
3) утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования;
4) осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (пункт дополнен с 1 августа 2011 года Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ;
5) согласование проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации (далее - исторические поселения регионального значения), в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации";
(Пункт дополнительно включен с 24 ноября 2012 года Федеральным законом от 12 ноября 2012 года N 179-ФЗ)
6) осуществление мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов.
(Пункт дополнительно включен с 1 апреля 2013 года Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 1 января 2015 года Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 456-ФЗ.
Комментарий к статье 7 Градостроительного Кодекса РФ
1. Установленные комментируемой статьей полномочия органов государственной власти субъектов РФ предполагают совершение ими самостоятельных юридических действий, действий совместно с органами государственной власти Российской Федерации или органами местного самоуправления.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы и нормативные правовые акты в градостроительной сфере. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать нормативные правовые акты в названной сфере.
В комментируемом Кодексе в одних случаях указывается на полномочия органов государственной власти субъектов РФ, в других случаях указывается на полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ или уполномоченного органа исполнительной власти <1>.
--------------------------------
<1> Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ) установлено, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в одном значении.
В Кодексе часто используется такая форма совместных действий органов государственной власти субъектов РФ, как действия по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, с органами власти субъектов РФ, имеющих общую границу, с органами местного самоуправления (см. ст. 16, 21 и др.).
У каждого вида органов государственной власти субъектов Российской Федерации своя компетенция.
В перечень документов территориального планирования субъектов РФ входят схемы территориального планирования, которые утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (см. ч. 1 ст. 15, ч. 14 ст. 45 Кодекса). Им же утверждается план реализации схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ч. 1 ст. 17 Кодекса). Как правило, такими органами власти являются правительства или администрации субъектов РФ. В некоторых субъектах РФ высшее должностное лицо субъекта РФ является высшим исполнительным органом государственной власти.
Органы государственной власти субъектов РФ могут готовить и утверждать документы в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъектов РФ (см. ст. 14 Кодекса). Однако состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов РФ, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются законами каждого отдельного субъекта РФ (см. часть 10 ст. 15 Кодекса), которые, как известно, принимаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов Российской Федерации.
В целях утверждения схемы территориального планирования субъекта РФ должна осуществляться подготовка соответствующих материалов по обоснованию ее проекта в текстовой форме и в виде карт (схем) (см. ч. 7 ст. 14 Кодекса).
2. Схемы территориального планирования субъектов РФ могут включать в себя карты (схемы), в том числе планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения. Документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения должна быть утверждена органами государственной власти субъекта РФ (см. ч. 3 ст. 14 Кодекса) и согласована с высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, граничащих с этим субъектом РФ (см. ст. 16 Кодекса). Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках в порядке, определенном ст. 15 Кодекса.
Сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения указываются в плане реализации схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ст. 17 Кодекса), утверждаемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
3. Утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта РФ. Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются законодательством субъектов РФ (см. ч. 5 ст. 24 Кодекса).
4. Государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченными на такой надзор. В Кодексе они именуются органами государственного строительного надзора. В случае ненадлежащего осуществления государственного строительного надзора уполномоченными органами Российская Федерация и субъект РФ несут субсидиарную ответственность за причинение вреда (см. ч. 3 ст. 60 Кодекса).
Государственный строительный надзор, если он предусмотрен, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом отдельных объектов капитального строительства (см. ч. 4 ст. 54 Кодекса). При осуществлении государственного строительного надзора уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ вправе принять извещение застройщика или заказчика о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (см. ч. 5 ст. 52 Кодекса).
Кодексом установлены и иные полномочия органов государственной власти субъектов РФ. Например, законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ утверждаются:
- состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов (см. ч. 2 ст. 18);
- состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования (см. ч. 5 ст. 24);
- предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на территории населенного пункта, для участия в публичных слушаниях по проектам генеральных планов поселений и городских округов (см. ч. 4 ст. 28);
- состав и порядок деятельности комиссии по публичным слушаниям по проекту правил землепользования и застройки (см. ч. 17 ст. 31);
- состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта РФ, документов территориального планирования муниципальных образований (см. ч. 8 ст. 42);
- порядок подготовки документации по планировке территории, осуществляемой на основании решений органов исполнительной власти субъектов РФ (см. ч. 19 ст. 45);
- установление случаев, когда получение разрешения на строительство не требуется (см. п. 5 ч. 17 ст. 51);
- наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности (см. ч. 5 ст. 63).
В соответствии с Кодексом законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (см. ч. 3 ст. 63).
Органы государственной власти субъектов РФ согласно Кодексу также имеют право:
- вносить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации и схемы территориального планирования субъектов РФ (см. ч. 10 ст. 11, ч. 8 ст. 15);
- представлять в органы местного самоуправления муниципальных районов предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования муниципальных районов (см. ч. 8 ст. 20);
- обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план (см. ч. 16 ст. 24);
- обжаловать в судебном порядке решение об утверждении правил землепользования и застройки в определенных случаях (см. ч. 5 ст. 32), документацию по планировке территории (см. ч. 17 ст. 45);
- определять порядок выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты (см. ч. 22 ст. 51);
- запрашивать в органах местного самоуправления сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 57);
- принимать решение о компенсации определенным категориям физических лиц причиненного им вреда при осуществлении градостроительной деятельности (см. ч. 1 ст. 61);
- в случаях, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации, отдельные полномочия, установленные Кодексом, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (см. ч. 2 ст. 63).
Высшему исполнительному органу государственной власти субъектов РФ Кодексом предоставлено право:
- направлять проекты схемы планирования Российской Федерации в органы местного самоуправления и осуществлять подготовку сводного заключения на проект схемы Российской Федерации (см. ч. 4, 7 ст. 12);
- принимать решение о создании согласительной комиссии по проекту схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ч. 8 ст. 16);
- принимать решение об утверждении схемы территориального планирования субъекта РФ, или об отклонении проекта такой схемы, либо о направлении его на доработку (см. ч. 11 ст. 16);
- согласовывать проект схемы территориального планирования муниципального района, проекты генеральных планов (см. ч. 2 ст. 21, ч. 2 ст. 25);
- выступать инициатором совместной подготовки проектов документов территориального планирования (см. ч. 3 ст. 27);
- утверждать документацию по планировке территории (см. ч. 14 ст. 45);
- устанавливать порядок возникновения причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания, объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами (см. ч. 3 ст. 62).
Органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Кодексом имеют право:
- согласовывать проекты схем территориального планирования Российской Федерации, в том числе вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта РФ (см. ч. 4 ст. 11, ч. 1 ст. 12);
- осуществлять совместную подготовку проектов документов территориального планирования (см. ч. 2 ст. 27);
- направлять по собственной инициативе проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу (см. ч. 1 ст. 29);
- вносить предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в определенных случаях (см. п. 2 ч. 3 ст. 33);
- определять порядок использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и выдавать разрешение на строительство на таком земельном участке (см. ч. 7 ст. 36, ч. 5 ст. 51);
- принимать решение о подготовке документации по планировке территории (см. ч. 1 ст. 45);
- обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта РФ, если такими документами предусмотрено размещение объектов капитального строительства регионального значения, и направлять уведомление о принятом решении главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых принято такое решение (см. ч. 3, 7 ст. 45);
- утверждать документацию по планировке территории, подготовка которой осуществляется физическим или юридическим лицом, по заявлению которого принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории (ч. 9 ст. 45);
- проводить проверки документации по планировке территории на соответствие требованиям Кодекса и принимать решения о направлении ее в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (см. ч. 12 ст. 45);
- выдавать разрешение для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков, или отдельных этапов строительства, реконструкции либо отказать в выдаче разрешения (см. ч. 6, 12, 13 ст. 51);
- проводить проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению, соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям (см. ч. 11 ст. 51);
- принимать один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 18 ст. 51);
- продлевать срок действия разрешения на строительство (см. ч. 20 ст. 51);
- принимать извещение застройщика или заказчика о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (см. ч. 5 ст. 52);
- выдавать разрешение застройщику на ввод объекта в эксплуатацию (см. ч. 2, 7, 9 ст. 55);
- нести субсидиарную ответственность за причинение вреда (см. ч. 3 ст. 60).
Какой из органов государственной власти субъекта РФ будет иметь право реализовать вышеперечисленные полномочия, субъект РФ определяет самостоятельно, исходя из положений, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005, N 25. Ст. 2728; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 16. Ст. 1601, N 19. Ст. 1792, N 30. Ст. 3024, N 35. Ст. 4930; 2003. N 27. Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484, N 50. Ст. 4950; 2005. N 1. Ст. 17, 25.
Кодексом установлены и определенные запреты. Например, органам государственной власти субъектов РФ, как и органам государственной власти Российской Федерации, запрещено принимать решения о резервировании земель, об изъятии, о переводе земель из одной категории в другую, если это не разрешено законом (ч. 4 ст. 9 Кодекса). Не разрешается самостоятельно выбирать (без дополнительных разрешений и согласований) основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (см. ч. 4 ст. 37 Кодекса).
Другой комментарий к статье 7 ГрК РФ
Правила комментируемой статьи включают вопросы ведения субъектов РФ в области градостроительной деятельности без учета переданных в соответствии с нормами ст. 6.1 Кодекса полномочий.
Как установлено законодателем, в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности входят четыре основных вида деятельности.
Первым полномочием обозначены подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов РФ в порядке норм ст. ст. 9, 14 - 17 Кодекса.
О существенных изменениях в содержании правового института территориального планирования, внесенных в комментируемый Кодекс положениями Федерального закона от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ, а также о нормативных правовых актах, регламентирующих порядок подготовки и согласования проектов схем (документов) территориального планирования субъектов РФ (муниципальных образований), см. комментарии к п. 2 ст. 1 Кодекса.
О зонах и содержании территориального планирования см. п. п. 4 и 5 ст. 1, положения гл. 3 (ст. ст. 9 - 29) комментируемого Кодекса.
Вторым видом деятельности установлено утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (см. п. 19 ст. 1 и ст. 45 Кодекса).
Третьим полномочием органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности определено утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования в соответствии с нормами ч. ч. 4 и 5 ст. 24 Кодекса.
Так, например, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга, и изменений в региональные нормативы градостроительного проектирования, применяемые на территории Санкт-Петербурга, отнесено к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге (см. Закон Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге").
Региональные нормативы градостроительного проектирования области разрабатываются с учетом необходимости сохранения и развития уровня обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и содержат минимальные расчетные показатели обеспечения градостроительными средствами благоприятных условий жизнедеятельности человека. Такие нормативы градостроительного проектирования обязательны для применения при разработке, экспертизе, согласовании, утверждении и реализации документов территориального планирования субъектов РФ, документов территориального планирования муниципальных образований, документации по планировке территорий, а также при архитектурно-строительном проектировании на территории региона.
Следует указать на то, что расчетные показатели системы областных нормативов градостроительного проектирования включают:
- показатели интенсивности использования территорий различного назначения в зависимости от их расположения, типа застройки, функционального назначения, а также этапов достижения поставленных целей и задач их развития, выраженных в процентах застройки;
- показатели плотности населения на жилых территориях при различных показателях жилищной обеспеченности и при различных типах застройки;
- допустимое соотношение застроенных, лесных и сельскохозяйственных территорий по субъекту РФ в целом, дифференцированное по его отдельным территориям;
- показатели плотности дорог общего пользования в целом и по категориям (без улиц в населенных пунктах) в целом по региону, дифференцированные по отдельным его территориям;
- показатели плотности сети общественного пассажирского транспорта (без общественного пассажирского транспорта в городах и других населенных пунктах) в целом по субъекту РФ, дифференцированные по отдельным его территориям;
- показатели обеспеченности жителей основными видами инженерного обеспечения (энерго-, тепло-, газоснабжение, водоснабжение, водоотведение) в целом, дифференцированные по отдельным территориям субъекта РФ;
- показатели потребности в территориях различного назначения, включая территории: для размещения различных типов жилищного и иных видов строительства; озелененные и иные территории общего пользования применительно к различным элементам планировочной структуры и типам застройки, в том числе парков, садов, скверов, бульваров; территории для развития сети дорог и улиц с учетом пропускной способности этой сети, уровня автомобилизации; для развития объектов инженерного обеспечения; объектов социального обслуживания; объектов коммунального обслуживания; объектов культуры; объектов образования; объектов для хранения индивидуального и иных видов транспорта; иных объектов;
- показатели допустимой пешеходной и транспортной доступности объектов социального и культурного обслуживания применительно к различным планировочным условиям;
- показатели при различных планировочных условиях минимально и максимально допустимых расстояний между проектируемыми: улицами, проездами, разъездными площадками применительно к различным элементам планировочной структуры территории; зданиями, строениями и сооружениями различных типов; иные показатели <5>.
--------------------------------
<5> См.: Лаптев П.И. "О ходе разработки нормативов градостроительного проектирования Московской области" // URL: // www.mskmo.ru/ plan_merop_oficial_zayavl/ 2290.html.
Четвертым полномочием обозначено осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных положениями ст. 54 Кодекса (об определении регионального государственного контроля (надзора) см. комментарий к п. 3.2 ст. 6 Кодекса).