1. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (далее в настоящей статье - органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности), в том числе контроль за:
1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;
2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;
3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.
2. Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, имеют право:
1) проводить проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;
2) требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
3) получать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
3. Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны:
1) направлять в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений;
2) направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором;
3) принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
4. Должностные лица органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обязаны:
1) предоставлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы;
2) направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения в установленном порядке;
3) оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе.
(Статья дополнительно включена с 1 января 2007 года Федеральным законом от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ)
Комментарий к статье 8.1 Градостроительного Кодекса РФ
В главу вторую Кодекса введена новая статья "Контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности".
Введенная статья устанавливает не только вид контролирующего федерального органа исполнительной власти, формы контроля за соблюдением органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, но и контроль за формами организации исполнения градостроительного законодательства.
Такая правовая новация, как контроль за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов федеральному законодательству о градостроительной деятельности, возвращает ранее известный советскому периоду принцип поднадзорности в системе исполнительной власти, только с особенностями, вызванными новым государственным устройством Российской Федерации.
1. При применении части 1 комментируемой статьи следует учитывать, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, вправе осуществлять контроль и надзор строго в соответствии с тем объемом полномочий, который ему установлен положением об органе власти и правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Указанный вид федерального органа исполнительной власти при проведении контроля должен руководствоваться, во-первых, своим регламентом (федерального органа исполнительной власти), во-вторых, административным регламентом федерального органа исполнительной власти по исполнению государственной функции контроля и надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в градостроительной сфере, в-третьих, лица, осуществляющие контроль и надзор, должны неукоснительно исполнять их должностные регламенты, т.е. деятельность контролирующего или надзирающего органа власти должна соответствовать принципам открытости и прозрачности всех правил и норм проведения контроля и надзора.
Следует иметь в виду, что характерной особенностью отношений контролирующих органов и подконтрольных лиц является необязательность подчиненности последних контролирующим органам. Этот момент существенным образом влияет на объем контрольных полномочий органов исполнительной власти, направленных на объекты контроля.
Под самим объектом контроля следует понимать, в соответствии с действующим законодательством, деятельность соответствующих субъектов, ее соответствие правилам и предписаниям, которые установлены нормативными правовыми актами и нормативными техническими документами.
Необходимо также учитывать, что понятия "государственный контроль" и "надзор" не тождественны. Понятие "государственный контроль" является более широким, чем понятие "надзор", и имеет отличные, присущие только ему признаки.
Органы, осуществляющие государственный контроль, имеют более широкие полномочия, которые включают в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности принимаемых решений. Более того, контрольные органы имеют право вмешиваться в деятельность органов, организаций, учреждений, применяя меры административного принуждения (например, применять к виновным меры административного взыскания - предупреждения, штрафы и т.д.).
Надзорная же деятельность ограничена преимущественно проверкой законности действий конкретного объекта надзора и включает в себя наблюдение, проверку соблюдения определенных норм, выявление и пресечение правонарушений, привлечение виновных к административной ответственности.
Поэтому следует иметь в виду, что часть первая комментируемой статьи относится именно к надзорной деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.
Осуществление надзора указанным федеральным органом исполнительной власти за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности и соблюдением норм, установленных федеральными законами; сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Кодекса; соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков должно быть системным. При этом системность включает в себя такие понятия, как плановая проверка, выборочная проверка, комплексная проверка. Порядок проведения каждой из названных проверок должен быть установлен в административном регламенте федерального органа исполнительной власти по исполнению государственной функции контроля и надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в градостроительной сфере.
2. Установленные в части 2 комментируемой статьи положения относятся к перечню видов юридических действий должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности.
К такому перечню относятся:
проведение проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; право требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; получение от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Такие юридические действия можно охарактеризовать как императивные, поскольку за отказ органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления представить необходимые для проверяющего федерального органа исполнительной власти информацию, материалы, документы, данные и пр., а также за воспрепятствование проведению проверки для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а вернее сказать, для должностных лиц указанных органов власти может наступить ответственность.
Виды ответственности, основания для привлечения и порядок привлечения к ответственности должностных лиц устанавливаются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которому административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (см. ст. 2.4).
Под должностным лицом в названном Кодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях.
Статьей 3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в ред. от 25 октября 2006 г., установлены общие положения об ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Статьей 28 названного Закона была установлена ответственность должностных лиц органов власти субъектов Федерации, но в настоящее время она исключена, тем не менее действуют ст. 27 и 29 названного Закона, в соответствии с которыми можно привлекать к ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации по основаниям, указанным в ст. 27 этого Федерального закона.
3. Частью 3 комментируемой статьи установлены обязанности должностных лиц органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления ими фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправлениям законодательства о градостроительной деятельности.
При применении комментируемой статьи следует помнить, что понятия "права" и "обязанности" различны по юридическому значению. Довольно часто в законах и правовых актах употребляется определение "полномочие", которое иногда трактуется как правомочие органа власти или должностного лица, иногда - как право и обязанность.
Правильным следует считать второе толкование определения "полномочие", т.е. как права и обязанности органа власти или должностного лица. Поэтому в комментируемой статье отдельно закреплены права должностных лиц органов власти, осуществляющих контроль и надзор (см. ч. 2 статьи), и их обязанности, закрепленные в ч. 3 комментируемой статьи.
Таким образом, созданы правовые основы для того, чтобы права и обязанности контролирующего (надзирающего) органа исполнительной власти были настолько конкретизированы, чтобы не осталось места для действий по усмотрению.
Например, ч. 3 комментируемой статьи установлено, что должностное лицо органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязано направлять в соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений; и иначе оно (это должностное лицо) не имеет права поступать.
Указанное должностное лицо обязано направить в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором либо принять меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
Такие нормы достаточно плавно вписываются в действующее законодательство, поскольку не требуют создания новых механизмов их реализации.
Например, статьей 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, могут быть опротестованы соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
Следовательно, при выполнении обязанностей должностного лица органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и направления материалов в прокуратуру можно быть уверенным, что прокуратура примет соответствующие меры.
Следует отметить, что должностные лица органов власти, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, должны помнить о том, что санкции за выявленные нарушения должны быть:
- применены с достаточно высокой вероятностью наказания за совершенные нарушения;
- адресными: наказанию подвергается тот, кто действительно нарушил установленные правила;
- адекватными с точки зрения размера и своевременности применения;
- прозрачными с точки зрения процедуры применения, включая ограничения на дискреционные полномочия лиц, определяющих конкретный размер применяемых санкций;
- основаны на четко прописанных процедурах проверки;
- частота проверок не должна отражаться на тех, для кого работает орган государственной власти субъектов Российской Федерации и орган местного самоуправления: граждан, получателей, потребителей или пользователей государственных услуг;
- имеется возможность устранить противоречия в законодательстве субъекта Российской Федерации или муниципальном правовом акте до назначения санкции;
- простота и прозрачность процедур обжалования установленного наказания.
4. Частью 4 комментируемой статьи установлены обязанности тех, кто является объектом контроля и надзора для федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности.
Обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления изложены в части 4 комментируемой статьи таким образом, что могут обеспечить проведение контрольно-надзорных мероприятий в системном режиме.
Например, обязанность должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения может гарантировать, что контрольно-надзорный орган власти своевременно увидит несоответствие или нарушения федерального законодательства в градостроительной сфере.
Положение о том, что должностные лица органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обязаны представлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы, поможет проведению тщательной проверки не только состояния законодательства субъектов Российской Федерации и правовых муниципальных актов на предмет их соответствия федеральному законодательству, но и поможет выяснить причины, приведшие к нарушениям или неисполнению федерального законодательства в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании.
Обязанность должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе должна выполняться неукоснительно.
За неисполнение указанной обязанности должностных лиц может наступать дисциплинарная ответственность, а в случаях когда неоказание содействия выражается в определенных действиях, т.е. противодействии, то это может расцениваться как правонарушение, за которое может последовать административное принуждение.
Другой комментарий к статье 8.1 ГрК РФ
1. В нормах комментируемой статьи определены основы правового механизма контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, которые представляют собой:
- определение двух уровней государственного контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности с соответствующими субъектами (органами контроля) и объектами (подконтрольными органами) контроля;
- установление трех сфер контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности;
- определение трех полномочий органов контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности;
- обозначение трех категорий обязанностей должностных лиц органов контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения законодательства о градостроительной деятельности;
- установление трех видов обязанностей должностных лиц подконтрольных органов.
Законодатель обозначил два уровня государственного контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности:
федеральный (контроль уполномоченным федеральным органом исполнительной власти за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления);
региональный (контроль органов государственной власти субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления).
Тремя сферами контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности установлены:
1) контроль соответствия нормативных правовых актов подконтрольных субъектов требованиям настоящего Кодекса;
2) контроль соблюдения сроков приведения нормативных правовых актов подконтрольных органов в соответствие требованиям настоящего Кодекса и ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ;
3) контроль соблюдения процедур подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков согласно требований Кодекса.
В соответствии с нормами ч. 7.1 ст. 6 Кодекса осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности входит в полномочия Министерства регионального развития РФ.
2. Нормы ч. 2 рассматриваемой статьи определяют три полномочия должностных лиц органов контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в том числе на:
1) проведение проверок деятельности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;
2) требование от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;
3) получение от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Следует указать, что должностным лицом является лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (см. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").
В свою очередь, должностным лицом местного самоуправления согласно положениям ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления" является выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
3. В правилах ч. 3 комментируемой статьи законодателем установлены три категории обязанностей должностных лиц органов контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения законодательства о градостроительной деятельности, которые обусловлены требованиями эффективного взаимодействия с субъектами градостроительной деятельности на региональном и муниципальном уровнях, с прокуратурой, а также наличием соответствующего правового механизма административного принуждения при наличии в действиях виновных лиц составов административных правонарушений (см. комментарий к ст. 58 Кодекса).
Следует отметить, что Приказом Минрегиона РФ от 25 октября 2010 г. N 460 (в рамках соответствующего Административного регламента) конкретизирована деятельность Минрегиона РФ по осуществлению государственного контроля за соблюдением субъектами РФ законодательства о градостроительной деятельности.
Административным регламентом Министерства регионального развития РФ по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства РФ о градостроительной деятельности определены требования к порядку исполнения государственной функции, перечень административных процедур, порядок и формы контроля за исполнением государственной функции, порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и их решений.
Согласно утвержденному Административному регламенту исполнение государственной функции осуществляется Минрегионом России. Должностными лицами, обладающими полномочиями исполнять государственную функцию, являются:
- Министр регионального развития РФ или лицо, исполняющее его обязанности;
- заместитель Министра в соответствии с установленным распределением должностных обязанностей;
- директор уполномоченного структурного подразделения Минрегиона России, на которое возложено исполнение государственной функции (далее - уполномоченное подразделение);
- заместители директора уполномоченного подразделения, начальники отделов и их заместители в составе уполномоченного подразделения;
- другие должностные лица, осуществляющие функции контроля и надзора в пределах своей компетенции.
Результатами исполнения государственной функции являются, в частности:
1) акты о результатах проверки исполнения нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, по вопросам переданных полномочий;
2) предписание об отмене нормативного правового акта субъекта РФ либо о внесении в него изменений;
3) акты о результатах проверки выявленных нарушений законодательства РФ о градостроительной деятельности, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений;
4) предписание об устранении выявленных нарушений законодательства РФ о градостроительной деятельности с установлением сроков устранения таких нарушений;
5) обращение в органы прокуратуры;
6) подготовка и внесение в Правительство РФ для принятия решения предложения о временном изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов РФ в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъектов РФ переданных им в соответствии с комментируемым Кодексом полномочий.
4. Часть 4 настоящей статьи включает три вида обязанностей должностных лиц подконтрольных органов, а именно: предоставление необходимых сведений по запросу органа контроля, направление в орган контроля копий документов, являющихся предметом контроля в порядке п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, оказание содействия должностным лицам органов контроля.