1. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
2. Правила землепользования и застройки включают в себя:
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты.
3. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:
1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;
3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;
4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.
4. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.
5. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Границы указанных зон и территорий могут отображаться на отдельных картах.
(Часть в редакции, введенной в действие с 30 декабря 2015 года Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 459-ФЗ.
6. В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Комментарий к статье 30 Градостроительного Кодекса РФ
1. Федеральное законодательство предусматривает несколько разновидностей зонирования: экологическое, ценовое, градостроительное. В общем виде зонирование заключается в разделении определенной территории в соответствии с установленными критериями на несколько зон и в определении для каждой из зон особого режима (экологических ограничений хозяйственной и иной деятельности, дифференцированных размеров арендной платы и т.д.).
Градостроительное зонирование является одной из составляющих градостроительной деятельности в соответствии со ст. 1 ГрК РФ. Градостроительное зонирование должно стать важнейшим и эффективным инструментом регулирования градостроительной деятельности и землепользования на территориях муниципальных образований, позволяющим муниципальным образованиям проводить самостоятельную муниципальную политику в области землепользования и застройки.
Одновременно институт градостроительного зонирования должен позволить населению соответствующих муниципальных образований эффективнее влиять на процесс застройки территории муниципального образования, отстаивать свои права и законные интересы не только в суде, но и на этапе планирования застройки. Кроме того, градостроительное зонирование призвано сделать процесс застройки более прозрачным для населения и инвесторов, привлечь дополнительные инвестиции в строительство, снизить издержки и устранить административные барьеры в строительстве.
Институт градостроительного зонирования был впервые введен на федеральном уровне ГрК РФ 1998 г., которым были установлены основные элементы такого зонирования: правила землепользования и застройки и градостроительные регламенты <1>. Следует отметить, что ГрК РФ 1998 г., помимо собственно зонирования, выделял и понятие правового зонирования, под которым понималась деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Помимо ГрК РФ 1998 г., ряд важных норм, регулирующих градостроительное зонирование, был включен в ЗК РФ. При этом термин "градостроительное зонирование" в ЗК РФ и в ГрК РФ 1998 г. не использовался, а применялся термин "зонирование территорий".
--------------------------------
<1> См. подробнее: Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Юристъ, 2001; Королев А.Н., Плешакова О.В. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2004.
В федеральном законодательстве до принятия ГрК РФ не был четко установлен порядок разработки, принятия и применения правил землепользования и застройки, не были должным образом урегулированы виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости, процедуры получения разрешения на отклонение от установленных параметров строительства и реконструкции и разрешения на использование земельных участков и объектов недвижимости, не предусмотренные градостроительным регламентом.
В результате институт градостроительного зонирования практически не использовался в градостроительной деятельности муниципальных образований, поскольку его применение не было обязательным при осуществлении градостроительной деятельности и законодательством параллельно допускалась процедура предоставления земельных участков под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта. В итоге правила землепользования и застройки были разработаны и введены в действие только на территории таких крупных муниципальных образований, как Хабаровск, Чита, Челябинск, Саранск, Самара, Ульяновск.
Собственная система градостроительного зонирования, отличная от предусмотренной федеральным законодательством, создана в г. Москве на основании Закона г. Москвы от 9 декабря 1998 г. N 29 "О градостроительном зонировании территории города Москвы".
Градостроительное зонирование территории г. Москвы - установление обязательных требований к функциональному использованию (функциональному назначению), застройке (строительному назначению), ландшафтной организации (ландшафтному назначению) планировочных районов, кварталов, участков территории города.
Видами документации по градостроительному зонированию в г. Москве являются следующие акты:
- Генеральная схема градостроительного зонирования территории города Москвы, устанавливающая функциональное, строительное, ландшафтное назначение планировочных районов на территории г. Москвы;
- схемы градостроительного зонирования территорий административных округов г. Москвы, устанавливающие функциональное, строительное, ландшафтное назначение кварталов на территориях округов;
- планы градостроительного зонирования территорий районов г. Москвы, территорий планировочных районов, кварталов, иных частей территории г. Москвы, устанавливающие функциональное, строительное, ландшафтное назначение участков территории.
Документация по градостроительному зонированию должна содержать:
- характеристики устанавливаемого функционального, строительного, ландшафтного назначения единиц градостроительного кадастра, соответствующих документу данного вида;
- картографические материалы с нанесенными на них границами территориальных единиц г. Москвы, единиц градостроительного кадастра с обозначениями устанавливаемого назначения единиц градостроительного кадастра, соответствующих документу данного вида.
В соответствии с Законом г. Москвы от 14 мая 2003 г. "О землепользовании и застройке в городе Москве" выделяют градостроительные регламенты общего и особого вида.
Градостроительные регламенты общего вида, устанавливаемые Генеральным планом развития г. Москвы, другой градостроительной документацией, разрабатываемой и утверждаемой в соответствии с земельным законодательством, законодательством г. Москвы о градостроительстве, включают в себя требования к функциональному использованию, высоте застройки и плотности застройки, иным параметрам освоения, использования земельных участков и других расположенных на них объектов недвижимости.
На землях особо охраняемых территорий г. Москвы, включающих земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-архитектурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение, а также на землях, подверженных опасным воздействиям техногенного и природного характера, и иных территориях с особым режимом регулирования градостроительной деятельности в соответствии с федеральным законодательством и законодательством г. Москвы устанавливаются дополнительные требования к землепользованию (градостроительные регламенты особого вида).
Градостроительные регламенты общего вида и градостроительные регламенты особого вида регистрируются в Государственном градостроительном кадастре города Москвы и обязательны к соблюдению всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков.
Уполномоченный орган исполнительной власти г. Москвы формирует и поддерживает в актуальном состоянии сводный план градостроительных регламентов г. Москвы, включающий все действующие градостроительные регламенты общего вида и градостроительные регламенты особого вида.
Сводный план градостроительных регламентов г. Москвы содержит:
а) графический материал - границы территорий действия градостроительных регламентов общего и особого видов;
б) текстовый материал - содержание градостроительных регламентов общего и особого видов.
Разрешенное использование земельного участка подтверждается в форме акта разрешенного использования земельного участка, разрабатываемого и оформляемого уполномоченным органом исполнительной власти г. Москвы.
Акт разрешенного использования земельного участка должен содержать:
а) требования и ограничения к использованию земельного участка:
- разрешенные виды функционального использования земельного участка;
- ограничения высоты застройки, плотности застройки, иные требования и ограничения к использованию земельного участка и расположенных на нем других объектов недвижимости;
- ограничения прав на использование земельного участка, в том числе публичные сервитуты, установленные в соответствии с законодательством, для земельного участка и расположенных на нем других объектов недвижимости;
б) перечень нормативных правовых актов, зарегистрированных или учтенных в Государственном градостроительном кадастре города Москвы, определяющих разрешенное использование земельного участка;
в) сведения о предполагаемом или фактическом использовании земельного участка;
г) заключение о соответствии или несоответствии предполагаемого или фактического использования земельного участка требованиям и ограничениям к его использованию.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что система градостроительного зонирования в г. Москве значительно отличается от предусмотренной федеральным законодательством по принципам и процедурам проведения градостроительного зонирования, а также документам, необходимым для реализации механизма зонирования.
С целью стимулирования органов местного самоуправления к зонированию территорий муниципальных образований Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" запретил с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов, за исключением ряда случаев.
Статьей 1 ГрК РФ установлено определение терминов "градостроительное зонирование", "территориальные зоны", "градостроительные регламенты", "правила землепользования и застройки", т.е. определен понятийный аппарат градостроительного зонирования, а также в ч. 1 комментируемой статьи закреплены цели разработки и принятия правил землепользования и застройки.
2 - 5. Градостроительный кодекс РФ устанавливает закрытый перечень элементов, включаемых в правила землепользования и застройки, а также определяет их содержание. Это означает, что муниципальные образования при разработке собственных правил землепользования и застройки не могут варьировать состав и содержание правил землепользования и застройки, включать в их состав собственные элементы. В противном случае заинтересованные граждане и юридические лица могут в судебном порядке признать недействительными положения правил землепользования и застройки, не предусмотренные ч. 2 и 3 комментируемой статьи.
Одной из составных частей правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, а также границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Отношения, связанные с использованием картографических изображений, регулируются Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 2.
В соответствии с данным Федеральным законом работу по созданию карты градостроительного зонирования можно отнести к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения, к числу которых относятся:
- создание и обновление топографических планов, предназначенных для составления генеральных планов участков строительства различных объектов, подземных сетей и сооружений, привязки зданий и сооружений к участкам строительства, а также для выполнения иных специальных работ;
- создание и ведение географических информационных систем специального назначения;
- создание тематических карт, планов и атласов специального назначения в графической, цифровой и иных формах, издание этих карт, планов и атласов;
- геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах.
Согласно ст. 12 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. картографическая деятельность подлежит лицензированию в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <1>. Таким образом, осуществлять подготовку карты градостроительного зонирования может только организация, имеющая лицензию на указанный вид деятельности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3430.
Порядок лицензирования картографической деятельности установлен Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2002 г. N 360 "О лицензировании деятельности в области геодезии и картографии". Лицензирование картографической деятельности осуществляется согласно Постановлению Правительства РФ от 29 июля 2004 г. N 386 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по геодезии и картографии" <1> Федеральным агентством по геодезии и картографии (Роскартографией) и его территориальными органами.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3272.
Лицензионными требованиями и условиями, необходимыми для получения лицензии, являются:
а) соблюдение законодательства Российской Федерации, нормативно-технических документов в области картографической деятельности;
б) наличие у юридического лица в штате квалифицированных работников в области картографии, а также наличие у руководителя высшего или среднего профессионального образования и стажа работы в данной области не менее трех лет; наличие у индивидуального предпринимателя высшего или среднего профессионального образования и стажа работы в области картографии не менее трех лет;
в) наличие у работника, участвующего в выполнении аэросъемочных работ, свидетельства бортоператора (бортнаблюдателя);
г) наличие у лицензиата зданий и помещений, сертифицированных и прошедших метрологическое обслуживание (поверку, калибровку) приборов и оборудования, службы контроля за качеством выполняемых работ и выпускаемой картографической продукции;
д) организация ремонта, поверок и калибровок средств измерений, применяемых при осуществлении картографической деятельности;
е) использование последних по сроку издания (составления) материалов государственного картографо-геодезического фонда в качестве основы при составлении и подготовке к изданию новой картографической продукции;
ж) отображение на вновь создаваемых картографических материалах наименований географических объектов в нормализованной форме в соответствии с требованиями нормативно-технических документов;
з) отображение на издаваемой картографической продукции выходных сведений;
и) безвозмездная передача одного экземпляра изданной картографической продукции в соответствующие картографо-геодезические фонды.
Для получения лицензии соискатель лицензии (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) представляет в лицензирующий орган следующие документы:
а) заявление о предоставлении лицензии с указанием:
- наименования, организационно-правовой формы и места нахождения - для юридического лица;
- фамилии, имени, отчества, места жительства, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя;
- лицензируемой деятельности и видов работ, которые соискатель лицензии намерен выполнять при осуществлении этой деятельности;
б) копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица; копию свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя - для индивидуального предпринимателя;
в) копию свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе;
г) документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;
д) сведения об уровне образования и (или) квалификации, стаже работы по специальности в области картографии работников, которые будут осуществлять лицензируемую деятельность.
Не допускается требовать от соискателя лицензии представления иных документов. Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в течение 60 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами. Срок действия лицензии на осуществление картографической деятельности - пять лет. Указанный срок может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке, предусмотренном для переоформления лицензии. Роскартография и ее территориальные органы ведут реестр лицензий.
6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает закрытый состав градостроительного регламента, содержание которого не может быть изменено органами местного самоуправления.
Нормы предоставления земельных участков определяются ст. 33 ЗК РФ. Предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Вместе с тем ЗК РФ предусматривает особый порядок определения предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности, который установлен для определенных целей предоставления земель:
- для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства указанные размеры устанавливаются законами субъектов РФ;
- для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для указанных выше целей, устанавливаются:
- федеральными законами - из земель, находящихся в федеральной собственности;
- законами субъектов РФ - из земель, находящихся в собственности субъектов РФ;
- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - из земель, находящихся в собственности муниципальных образований.
Ограничения использования земельных участков заключаются, согласно ст. 56 ЗК РФ, в ограничении прав на землю исключительно по основаниям, установленным ЗК РФ и иными федеральными законами, в том числе ГрК РФ.
Земельный кодекс РФ предусматривает следующие виды ограничения прав на землю:
1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;
4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ и иными федеральными законами.
К иным ограничениям использования земельного участка может быть отнесен публичный сервитут, предусмотренный ст. 23 ЗК РФ. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта РФ или органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
Земельный кодекс РФ устанавливает закрытый перечень целей установления публичного сервитута для:
1) прохода или проезда через земельный участок;
2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) проведения дренажных работ на земельном участке;
5) забора воды и водопоя;
6) прогона скота через земельный участок;
7) сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;
8) использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;
9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
10) свободного доступа к прибрежной полосе.
Публичный сервитут может быть срочным или постоянным. Земельное законодательство содержит требование о том, что осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен. В случаях если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.
В случаях если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерной платы. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда бессрочно или на определенный срок и сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.
Другой комментарий к статье 30 ГрК РФ
Положениями комментируемой статьи законодатель обозначил основы правового регулирования документа градостроительного зонирования, правила землепользования и застройки, которые включают в себя:
- определение согласно ч. ч. 1 - 3 настоящей статьи четырех целей разработки, содержания трех видов документов (порядка применения и внесения изменений, карты градостроительного зонирования, градостроительных регламентов), а также содержания порядка применения правил землепользования и застройки;
- установление в порядке правил ч. ч. 4 и 5 комментируемой статьи содержания карт градостроительного зонирования с установлением границ территориальных зон с учетом требования принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, а также границ зон с особыми условиями использования территорий и границ территорий объектов культурного наследия;
- обозначение в нормах ч. 6 настоящей статьи содержания градостроительного регламента в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, с указанием трех категорий сведений.
Отметим, что правовой институт инвестирования включает в себя возможность заключения в порядке п. 2 ст. 455 ГК РФ договора купли-продажи будущей вещи, частным случаем которого является инвестиционный договор, заключенный застройщиком с инвестором по поводу строительства недвижимости. В отношении этой категории соглашений издано Постановление Пленума ВАС РФ от 11 июля 2011 г. N 54 "О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем". Здесь указывается, что если из содержания инвестиционного договора, заключенного застройщиком с инвестором, по поводу строительства недвижимости не следует иное, то, по умолчанию, он квалифицируется как договор купли-продажи будущей недвижимой вещи, предметом которого может быть объект недвижимости, который еще не создан и право собственности продавца на который еще не зарегистрировано, а также и земельный участок, который на момент заключения договора еще не образован. При этом отмечено, что, если у продавца отсутствует недвижимое имущество, которое он должен передать в собственность покупателя (например, недвижимое имущество не создано или создано, но передано другому лицу), либо право собственности продавца на это имущество не зарегистрировано в ЕГРП, покупатель вправе потребовать возврата уплаченной продавцу денежной суммы и уплаты процентов на нее (п. п. 3 и 4 ст. 487 ГК РФ), а также возмещения причиненных ему убытков (в частности, уплаты разницы между ценой недвижимого имущества, указанной в договоре купли-продажи, и текущей рыночной стоимостью такого имущества).